Rome capitale : les enjeux métropolitains vus du delta du Tibre

Aurélien Delpirou (Institut d’urbanisme de Paris -Université Paris-Est Créteil), Dominique Rivière  (Université Paris Diderot)Le 21 décembre 2012, quelques jours avant sa chute, le gouvernement de Mario Monti donnait son accord à l’extension de l’aéroport international de Rome Fiumicino et débloquait 2,5 milliards d’euros pour le lancement de projet. Celui-ci prévoit la création d’une piste supplémentaire et de nouveaux terminaux susceptibles d’accueillir 100 000 millions de voyageurs à l’horizon 2040. Sans préjuger de sa réalisation, cette décision, prise en pleine période d’austérité budgétaire, atteste de l’importance stratégique du site pour l’Italie, sa capitale et sa compagnie nationale Alitalia. Elle témoigne également des transformations récentes de la périphérie romaine, sous l’effet d’un développement métropolitain qui a pris une ampleur nouvelle depuis les années 1990.

 

Ces évolutions remettent en question en certain nombre de clichés récurrents attachés à la capitale italienne, entretenus tant par la classe politique et les médias du pays que par certains travaux de sciences sociales : longtemps décrite comme une ville « improductive » et « parasitaire », comme une agglomération « informe » et « diffuse », Rome est encore souvent analysée sous le prisme des retards et de l’atonie.

 

La zone du delta du Tibre, qui inclut l’aéroport et plusieurs grands projets stratégiques, est à la fois un révélateur et laboratoire de cette métropolisation, qui conjugue difficilement processus classiques et héritages spécifiques, tout en posant à l’aménagement urbain la question de l’articulation des échelles et des temporalités.

 

La métropolisation romaine : une réalité méconnue

 

Rome occupe une place singulière dans la mondialisation. D’un côté, elle jouit d’une influence et d’une aura exceptionnelles à l’échelle internationale en tant que matrice de la civilisation occidentale, métropole religieuse et culturelle, pôle touristique majeur (troisième destination en Europe après Paris et Londres), capitale de l’Etat italien et siège du Vatican. De l’autre, ses bases économiques limitées, héritage des choix politiques pré et post-unitaires en faveur d’une ville administrative préservée de l’industrialisation (Djament-Tran, 2011), ont longtemps contribué à la marginaliser dans le système métropolitain mondial. A l’échelle nationale, le partage des tâches avec Milan, qui concentre la moitié des sociétés par actions du pays, la plupart des sièges sociaux et les secteurs les plus internationalisés, demeure inégal[1].

 

Toutefois, l’opposition ancienne entre « capitale économique » et « capitale politique improductive » est en passe d’être dépassée (Rivière, 2004). En effet, depuis une vingtaine d’années, l’économie romaine est restée dynamique dans un contexte national déprimé. Entre 2001 et 2008, le PIB par habitant du Latium est passé de 30 000 à 38 000 euros (Ile-de-France 47 000, Rhône-Alpes 28 000), tandis que le nombre d’entreprises privées progressait de près de 15%. Le taux de chômage, tombé de 15% en 1993 à 5,8% en 2007, est remonté à 10% début 2013 mais reste inférieur à la moyenne nationale (11,4%). Cette « révolution de l’économie romaine » (Berdini, 2008), qui s’inscrit dans un contexte de renforcement des capitales dans la compétition métropolitaine en Europe (UE, 2010), s’est fondée sur le développement de l’économie présentielle (immobilier, tourisme), mais aussi sur celui d’activités technopolitaines à forte valeur ajoutée (gestion, conception, informatique). Elle s’est traduite par une progression notable de la ville dans les classements internationaux (Halbert et al., 2012) et par le renforcement de son attractivité auprès des grands acteurs de l’économie mondiale.

 

La périphérie romaine a été le principal réceptacle de ces dynamiques : installation de fonctions directionnelles dans le quartier de l’EUR[2], ouverture d’immenses centres commerciaux, émergence de la pépinière d’entreprises technologiques « Tiburtina Valley ». Le nouveau plan régulateur, adopté en 2008 et ouvertement inspiré du plan stratégique de Barcelone, souhaite accompagner ces évolutions en créant 18 nouvelles « centralités périphériques » concentrant des activités et des services autour des principaux nœuds d’échanges. La croissance et la complexification des mobilités (Delpirou, 2009), dans un territoire pourtant faiblement doté en infrastructures de transports, attestent des nouveaux liens fonctionnels qui se nouent entre le centre et une périphérie qui ne peut plus être analysée à travers les seuls prismes – pourtant toujours prégnants – de la construction abusive (Vallat, 1995), de la dépendance automobile (Tocci, 2008) ou de la marginalisation socio-spatiale (Ferrarotti, 1979).

 

Le delta du Tibre, soit au sens large la zone située entre le fleuve, la mer et la rocade autoroutière du Grande raccordo anulare, constitue l’un des principaux fronts de ce développement métropolitain. La zone a accueilli en quelques années trois centres commerciaux et récréatifs, un parc des expositions, des complexes directionnels et hôteliers, ainsi que de vastes ensembles résidentiels, parfois fermés, proposant des dizaines de milliers de nouveaux appartements. La commune de Fiumicino, séparée de Rome en 1992, a connu l’un des taux de croissance les plus élevés d’Italie entre 1992 (42 000 habitants) et 2013 (74 000). Mais la manifestation la plus spectaculaire de cette « urbanisation par grandes plaques juxtaposées » (Cremaschi, 2010) est sans conteste le développement du hub aéroportuaire de Fiumicino. Avec environ 36 millions de passagers en 2010 (premier aéroport en Italie, 6^e en Europe) et 55 millions prévus à l’horizon 2020, Fiumicino connaît une croissance régulière et constitue, malgré la crise actuelle du transport aérien, l’un des principaux atouts de Rome dans la compétition internationale.

 

Le rôle ambivalent des héritages territoriaux

 

Rome est-elle pour autant devenue une grande ville comme une autre confrontée au fait métropolitain ? La réalité est plus complexe, en raison notamment du rôle ambivalent joué par les héritages spécifiques de la « Ville éternelle », qui sont à la fois escamotés et partie prenantes du processus de métropolisation.

 

D’un côté, dans un contexte mondial où les fonctions culturelles et récréatives sont un des moteurs de la compétition métropolitaine (Halbert et al., 2012), et loin de l’opposition classique entre centre muséifié et banlieues informelles, les périphéries romaines participent d’un territoire patrimonial malmené mais toujours présent. Ainsi, la zone du delta est marquée par la coprésence de fonctions similaires inscrites dans des temporalités différentes : les 1400 ha sur lesquels s’étend aujourd’hui l’aéroport de Fiumicino sont à l’échelle de ce qui fut, presque au même endroit, le plus grand complexe portuaire de l’Antiquité. Le célèbre site d’Ostia Antica est la seule partie de ce complexe qui soit totalement patrimonialisée ; au contraire, les ruines monumentales du port de Trajan, après avoir été un parc zoologique puis une décharge sauvage, restent fermées au public[3]. A cet héritage antique se superposent des aménités paysagères plus classiques : plus que le Tibre lui-même – contrairement à la Seine, il est inaccessible depuis les endiguements post-unitaires et donc peu valorisé – ou les ressources de la campagne romaine, encore présentes mais de façon résiduelle, le littoral constitue un environnement naturel particulièrement riche et attractif.

 

D’un autre côté, l’articulation singulière entre métropolisation et héritages territoriaux renvoie dans le cas romain autant au « contenu » qu’au « contenant », c’est-à-dire à des mailles institutionnelles exceptionnellement larges. S’étendant sur l’ancien « désert romain », Rome est la plus grande commune d’Europe : sa superficie (1280 km²) équivaut à 13 fois celle de Paris intra-muros. Cette caractéristique a contribué à isoler le noyau citadin de sa périphérie : pendant longtemps, seuls les Castelli Romani (31 communes situées à une vingtaine de kilomètres au sud-est du Capitole) étaient solidaires de cette « capitale sans banlieue » (Seronde Babonnaux, 1959). La situation est bien différente aujourd’hui, les dynamiques résidentielles et/ou productives ayant investi la plaine pontine dès les années 1960 et 1970 (Rivière, 1996) puis, à partir des années 1990, l’ensemble des communes environnantes (Cremaschi, 2010). Reste qu’à l’heure où le débat sur les mailles métropolitaines, de gestion ou de projet, anime les responsables des grandes villes européennes, Rome « part avec une longueur d’avance ». Certes, la question d’une nouvelle structure institutionnelle susceptible d’être en prise avec l’agglomération fonctionnelle s’y pose[4], comme dans l’ensemble de l’Italie, dans le cadre de la réforme territoriale (Rivière, 2012). Mais pour l’heure, le statu quo administratif semble convenir à tous les acteurs : c’est sur l’échelle de la commune que s’est greffée la dernière loi en faveur de « Rome capitale », qui sert de courroie de transmission des financements spéciaux de l’Etat. A rebours des évolutions observées ailleurs en Europe, on a même assisté à la création de deux nouvelles communes, Fiumicino (1992) et Ciampino (2004), ancrées sur ces grandes infrastructures métropolitaines que sont les aéroports.

 

Enfin, à une échelle plus fine, la logique de développement par « plaques » est conditionnée par les héritages fonciers de l’antique latifundio et de sa valorisation inégale par la bonification fasciste et surtout par les grandes familles de l’aristocratie romaine. Ainsi, l’aéroport de Fiumicino a été construit sur une fraction de ce qui était encore, au début du XX^e siècle, l’immense propriété des Torlonia ; cinquante ans après, c’est sur le vaste domaine agricole de Maccarese, propriété du groupe Benetton, qu’est prévue l’extension du hub. Cette structure foncière explique le rôle majeur joué par les grands propriétaires-promoteurs (Torlonia donc, mais aussi Aldobrandini, Caltagirone, etc.) dans les dynamiques urbaines. Dans le contexte de la métropolisation, elle constitue un « avantage comparatif », si l’on considère l’aisance avec laquelle les grands projets évoqués ont pu prendre forme, mais aussi un défi pour les politiques publiques, confrontées aux stratégies parfois spéculatives des intérêts privés (Tocci, 2008 ; Delpirou, 2009).

 

 

 

L’aménagement métropolitain, entre grands projets et conflits d’usage

 

Le delta du Tibre a toujours occupé une place ambigüe dans les politiques d’aménagement, bénéficiant d’une priorité « de fait » et plus rarement « de droit ». Son évolution a été déterminée moins par des options de développement planifiées que par quelques grands projets ponctuels ou « coups partis ». Cette difficulté chronique – et en partie consentie – à contrôler l’urbanisation est un trait bien connu de la Rome contemporaine (Insolera 1962, Seronde-Babonnaux, 1980), parfois décrite comme une « ville interrompue » (Prezioso, 2011) en raison de la faible durée des gouvernements urbains et de la fragmentation des interventions, mais elle a pris dans le delta une ampleur inédite.

 

Sous le fascisme, le littoral constitue, malgré les orientations du plan régulateur de 1931, le point focal d’un nouvel axe d’urbanisation et d’industrialisation, censé accomplir le « destin de Rome vers la mer ». Toutefois, la création d’infrastructures de transport modernes (dont l’un des premiers tronçons autoroutiers du pays et une ligne de chemin de fer reliant Rome à Ostie) ne s’accompagne alors que d’un modeste développement balnéaire du lido, devenu le centre de l’agglomération actuelle. Dans les années 1960 et 1970, c’est par le biais de lotissements illégaux (Isola Sacra, Piana del Sole) que s’opère essentiellement la croissance urbaine, alors que le plan régulateur de 1962, pierre angulaire de l’urbanisme romain, souhaitait promouvoir l’édification publique et les grands équipements[5]. En outre, la réalisation la plus structurante pour toute la partie méridionale de Rome, l’aéroport international de Fiumicino, avait été décidée en lien avec les Jeux olympiques de 1960 – mais en contradiction avec les grandes options du plan. Dans les années 1980, on assiste à une marginalisation du delta dans les politiques publiques, alors même que des dynamiques spontanées contribuent à l’affirmation de sa fonction métropolitaine. Il faut attendre l’organisation de la Coupe du monde de football en 1990 et surtout celle du Jubilé en 2000 pour que les infrastructures de transport et d’accueil dans la zone de Fiumicino soient notablement renforcées.

 

Aujourd’hui, le delta est concerné par un ensemble d’interventions fonctionnellement très disparates. D’un côté, le plan stratégique de 2010 souhaite valoriser sa fonction d’interface pour en faire le « deuxième pôle touristique » de Rome, en complément à celui du centre historique. Sont ainsi programmés, outre l’extension de Fiumicino déjà évoquée : le développement des structures d’accueil de foires et de congrès (Fiera di Roma) ; la création d’équipements sportifs et ludiques (golfs, parcs à thèmes) ; la modernisation des infrastructures de navigation maritime et fluviale (ports de plaisance d’Ostie et de Fiumicino ; halte sur le Tibre ; nouveau port de croisière de Fiumicino, destiné à capter les croisières transméditerranéennes qui font aujourd’hui escale à Civitavecchia, à 80 km de Rome). D’un autre côté, plusieurs initiatives attestent d’une prise en compte croissante des ressources locales : protection de la faune et de la flore (réserve naturelle d’Etat), expérimentation de nouvelles pratiques agricoles (Maccarese), début de patrimonialisation des secteurs archéologiques (Port de Trajan).

 

Dès lors, l’impression dominante reste celle d’une périphérie métropolitaine soumise à des conflits d’usage et pour laquelle une vision stratégique fait défaut. Certes, les incertitudes liées à la crise financière – qui ont conduit à l’abandon de la candidature de Rome aux JO 2020 – jouent un rôle majeur dans la stagnation actuelle de projets comme le Parco Leonardo ou la Fiera di Roma, quelques années à peine après leur ouverture. Il n’en reste pas moins qu’à voir l’entrée du site du Port de Trajan, occulté sous un pont, dans un interstice entre Rome et Fiumicino, il est patent qu’une stratégie de développement intégré du territoire, dans ses différentes dimensions géo-historiques, reste à inventer.

 

Questionnements et perspectives de recherche

 

Dans ce contexte, nous proposons d’analyser, dans le cadre du programme de recherche « Rome, Tibre, littoral », les enjeux contemporains du delta à l’aune de la notion de territoire. Celle-ci a été définie par les géographes comme un espace socialement construit, c’est-à-dire approprié sur la longue durée par des acteurs politiques et sociaux (Di Méo, 1998). Point de départ d’une riche épistémologie, le territoire, revisité par la décentralisation, est désormais abondement utilisé dans le champ des politiques publiques, auxquelles il est censé conférer efficacité et légitimité (Vanier, 2008).

 

Nos questionnements se regroupent autour de deux grilles de lecture. D’une part, nous souhaitons développer une approche critique des dynamiques, spontanées ou planifiées, de mise en valeur et d’aménagement du delta. Il s’agira non seulement de mettre en lumière les enjeux et les acteurs des mutations récentes ou en cours, mais aussi de les confronter aux maturations longues et aux bifurcations majeures du passé.

• Quels sont les enjeux à différentes échelles et les acteurs des grands projets contemporains, en particulier ceux liés à l’extension de l’aéroport de Fiumicino ?
• Dans quelle mesure ces projets s’inscrivent-ils dans le cadre des nouvelles relations de concurrence et de complémentarité qui se sont nouées entre Rome et Milan au cours des dernières décennies ?
• Quelles sont les conséquences du développement métropolitain en termes de transformation de la fonctionnalité et de l’urbanité des espaces du delta ?

 

 

D’autre part, nous proposons de mettre au centre de la recherche les interdépendances et les interactions entre dynamiques fonctionnelles et mailles de gestion politico-institutionnelles.

• Quelles sont les interactions entre fragmentation territoriale et logiques de promotion foncière et immobilière ?

• Dans quelle mesure l’enjeu de promouvoir une vision stratégique, globale et intégrée du développement du territoire est-il perçu par les acteurs locaux ? Structure-t-il les politiques publiques menées à différentes échelles et temporalités ?
• Le delta peut-il être le support ou le prétexte d’une gouvernance renouvelée ?

Bibliographie

 

BERDINI Paolo, 2008, La città in vendita, Rome, Donzelli.

CREMASCHI Marco (a cura di), 2009, Atlante e scenarii del Lazio metropolitano, Rome, Donzelli.

DELPIROU Aurélien, 2009, La fin de la ville loin du fer ? Transport et urbanisation dans la Rome contemporaine : les politiques publiques face aux héritages territoriaux, thèse de doctorat sous la direction de Colette Vallat, Nanterre, Université Paris-Ouest Nanterre La Défense.

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DJAMENT-TRAN Géraldine, 2011, Rome éternelle, les métamorphoses de la capitale, Paris, Belin

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